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Attribution des subventions publiques : entre discrétionnaire et arbitraire

Les conclusions du premier baromètre de la démocratie locale, porté par l’Association nationale des élus locaux d’opposition et publié en juin 2023, ne surprendront pas les observateurs avisés de ce secteur. Les droits réels de l’opposition à participer à la vie publique locale demeurent très limités, plus de trois décennies après avoir été consacrés par la loi relative à l’administration territoriale de la République. Et s’il est un domaine qui doit illustrer cette propension des exécutifs locaux à décider seuls, c’est certainement l’attribution de subventions.

Nos concitoyens peuvent le constater sur les panneaux en bordure de grands chantiers publics : régions et départements sortent souvent le chéquier pour accompagner le tour de table financier permettant la sortie de terre d’équipements publics. Ainsi, la Philharmonie de Paris avait en son temps fait l’objet d’un cofinancement par la Région Île-de-France à hauteur de 20 millions d’euros sur un coût initial de plus de 170 millions d’euros. Si ces montants sont presque toujours inférieurs à la contribution de la collectivité maître d’ouvrage, ils jouent un rôle fondamental en permettant la concrétisation des projets, comme l’a illustré une étude récente de l’Observatoire des finances et de la gestion publique locale.


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Le nécessaire cofinancement de grands projets publics

La permanence de ces financements croisés (« l’intervention financière cumulée de plusieurs personnes publiques sur une même opération publique », tels que définis par un hebdomadaire de référence du secteur public local) pourrait en premier lieu surprendre.

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La très commentée loi NOTRe n’a-t-elle pas mis fin en 2015 à la clause générale de compétences pour les Départements et Régions, leur attribuant des compétences précises et définies au-delà desquelles ils ne sauraient intervenir ? Ici comme souvent, le diable se cachait dans le détail, et plus précisément dans l’article L1111-4 CGCT modifié plus discrètement par cette même loi : les compétences en matière de culture, de sport ou encore de tourisme demeurent partagées. Régions et Départements peuvent donc continuer à cofinancer certains grands équipements communaux sur cette base.

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Mais de quel volume financier parle-t-on au juste ? Une étude de la Banque postale datant d’il y a un an permet de donner un chiffrage global à un phénomène plus souvent mis en lumière, de façon dispersée, par des rapports de Chambres régionales des comptes et leurs exploitations médiatiques (et politiques) ultérieures. En 2019, les Départements versaient un peu moins de 1,9 milliard d’euros de subventions d’équipement aux communes, 8 % de cette manne étant dévolue à des projets sportifs ou culturels. Pour offrir un point de comparaison, notons que la dotation globale de fonctionnement, principal véhicule de l’effort financier fait par l’État au profit des collectivités, s’établissait la même année à 8 milliards d’euros. On pourrait ainsi dire qu’un peu moins d’un quart de la dotation globale de fonctionnement des Départements est ainsi « recyclée » en reversements aux Communes.

Quand la libre administration ne rime pas nécessairement avec l’intérêt général

Départements et Régions peuvent donc juridiquement aider le premier échelon de proximité de l’administration territoriale, et ils choisissent de le faire significativement. Comment s’organise concrètement cette prise de décision ? En droit, elle est partagée entre le chef de l’exécutif local (maire ou prédisent), qui seul peut décider de soumettre un projet de délibération, et les élus qui votent ladite délibération.

Si l’octroi d’une subvention à tel ou tel projet ne peut se faire sans l’aval d’une majorité d’élus, c’est bien le maire ou le président (et son administration) qui définissent quels dossiers sont soumis au vote et pour quel montant. Et c’est là que commencent les critiques. Quelles que soient les procédures mises en œuvre (appels à projets transparents, comités de sélection étendus à des citoyens ou à des experts…), ceux qui ne bénéficient pas des précieux fonds crient souvent à l’arbitraire.

Pourrait-on pour autant, avec cette enveloppe financière, viser l’équité territoriale et assurer à chaque commune une partie de cette manne, sur la base d’une référence établie (la population, pour faire simple) ? Cela ne serait pas nécessairement souhaitable, puisque nous parlons ici d’équipements structurants : le saupoudrage n’aurait en la matière pas de sens. En sélectionnant certains projets précis et en leur permettant ainsi de se concrétiser, Départements et Régions peuvent ainsi contribuer à assurer un aménagement minimal du territoire auquel l’État a, semble-t-il, renoncé depuis quelque temps.

Le saupoudrage n’aurait donc pas nécessairement plus de sens que la concentration sur quelques projets… sauf si cette dernière obéit à des logiques trop ouvertement partisanes, voire personnelles. Existe-t-il des limites en la matière ? Confronté à la singulière requête d’une commune n’ayant jamais vu aucun de ses dossiers proposés au vote des élus départementaux, dans un contexte d’inimitié assumée entre le maire et le président, le juge administratif a tranché il y a quelques années : on ne peut établir avec certitude qu’un projet présente un intérêt local supérieur à ceux qui ont bénéficié d’une subvention, et il n’y a donc pas de préjudice financier établi à ne jamais être financé. L’attribution des subventions d’équipement comme de toutes les subventions demeure libre, à condition qu’elle se fasse dans le respect de la réglementation et des contraintes complémentaires que la collectivité a éventuellement choisi de s’imposer.

De l’intérêt de financer ce que l’on ne voudrait pas financer

Sauf erreur manifeste donc (la non-présentation de dossiers présentant un intérêt incontestablement supérieur à celui des dossiers votés… ce qui reste quasiment impossible à démontrer), le juge n’a donc rien à redire à la stratégie d’aide aux communes. Les électeurs de leur côté peuvent naturellement obtenir une inflexion en la matière à intervalles réguliers, via leurs bulletins de vote. Les chercheurs eux ne peuvent, progressivement aidés par l’ouverture des données publiques, que participer à l’objectivation des situations. Rien ne devrait donc bouger, jusqu’à ce que la perception globale de cet outil ne bascule du discrétionnaire à l’arbitraire.

Dans son récent ouvrage consacré entre autres à l’usage des subventions dans les relations de pouvoir, le politiste Julien Talpin délaisse en partie le clientélisme pour mettre en lumière ce qu’il appelle son envers, l’asphyxie financière visant à museler les voix divergentes. Il insiste sur l’intérêt de moyen long terme, pour les élus, d’assurer et assumer un réel pluralisme dans la distribution des libéralités. Les excès vus et connus de tous seraient en effet de nature à fragiliser tout le système représentatif. À sa question « la révolution sera-t-elle financée ? » (on préfèrera peut-être ici la formulation « les oppositions seront-elles financées ? »), la réponse serait donc oui, si et seulement si le souci du vivre ensemble ou (plus égoïstement) du maintien du statu quo institutionnel prévaut. Qui sait peut-être, chantonnerons-nous tous dans quelques années « libéralités délivrées, nous ne nous mentirons plus jamais »…

La version originale de cet article a été publiée sur La Conversation, un site d'actualités à but non lucratif dédié au partage d'idées entre experts universitaires et grand public.

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Léonard Gourbier ne travaille pas, ne conseille pas, ne possède pas de parts, ne reçoit pas de fonds d'une organisation qui pourrait tirer profit de cet article, et n'a déclaré aucune autre affiliation que son organisme de recherche.